تَحليل قَانُوني
بقلم:
د. نَصْرالدين عبدالبَاري*
تَرجمة د. سَامي عبدالحَليم سَعيد**
نجحت ثورة ديسمبر 2018 في السُودانْ في إزاحة الدكتاتور عمر البشير وحكومته الكليبتوقراطية من السُلطَة، لتتيح بذلك فرصةً تاريخية لإقامة دولة ديمقراطية، يشارك فيها جميع السودانيون دون تمييز. وقد كان تكوين حكومة ذات قيادة مدنية في سبتمبر من العام 2019 خطوة فارقة صوب إرساء وبناء المرتكزات والمؤسسات اللازمة لبناء تلك الدولة الديمقراطية المبتغاة. لكن مشاركةقادةعسكريين—كان كثيرون منهم جزءاً من نظام البشير—في الحكومة كان سبباً لتنامي التوتر بين القيادات المدنية والقيادات العَسكَرية في الحَكُومَةالانْتِقَالية. وبسبب عجزهم، أو عدم رغبتهمفي التعاطي مع التباين السياسي، الذي خلقته تلك الشراكة، نظم العسكريون انقلاباً عسكرياً في يوم 25 أكتوبر 2021، حلوا بموجبهالحَكُومَةالانْتِقَالية، وأنهوا عملية التحول الديمقراطي برمتها، وأسسوا حكومة دكتاتورية مرة أخرى في البلاد. وكأنهم يعمدون على إعادة الساعات الى زمن الدكتاتورية، إذ قامت قيادة الانقلاب، حتى الآن، بقتل ما يزيد عن 79 محتجاً سلمياً مناهضاً للحكم العسكري، وأعادوا تعيين مئات الموظفين الموالين لنظام الدكتاتور البشير،كانت حكومة الثورة قد أزاحتهم عن مواقعهم بسبب فسادهم أو ممارستهم لسطوة السلطة إبان عهد البشير. وقد أشعلالانقلابُ موجةً جديدةللثورة في السُودانْ، باتت تنادي بإسقاط حكومة الأمر الواقع،التي فرضها الانقلابيون، وتشكيل حكومة مدنية بالكامل.
إن أحد العوامل الرئيسية التي جعلت قيادة الجيش تنقلب على الحَكُومَةالانْتِقَالية في 25 أكتوبر، كان هو قرب حلول ميقات تسليم رئاسة مَجْلسالسِيادةالانْتِقَالي الى قيادة مدنية. و كانت مسالة توقيت تسليم رئاسة مَجْلسالسِيادة للمدنيين، قد تم الاتفَاق عليها بين العَسكَريين والمَدنيين في الوثِيّقَةالدستُوريّةالانْتِقَالية، التي تمت صياغتها واعتمادها قبل تكوين الحَكُومَةالانْتِقَالية. ولكن موعد تسليم رئاسة المَجْلس لم يعد واضحاً بعد التعديل الذي طرأ على الوثِيّقَةالدستُوريّة بموجب اتفَاقيةجُوبَا لسلام السُودانْ الموقعة في أكتوبر 2020، الأمر الذي أسهم، بجانب أسباب أخرى، في نشوب نزاع بين القيادات المدنية والعَسكَرية، أدى في نهاية الأمر الى الانقلاب على الحَكُومَةالانْتِقَالية بواسطة قيادات الجيش.
خلال تلك الفِتْرة المضطربة، وبصفتي وزيراًللعدل وقتئذٍ، قمتُ بتحليل القراءات المختلفة الممكنة للوثيقة الدستُوريّة، وتاريختسليم رئاسة المَجْلس، بناءً على قواعد التفسير القَانُوني. في هذا المقال، أوجز الحجة للمواقيتالممكنة للتسليم، واضعاً بذلك الأمور في سجلها التأريخي وتحليلها الأكاديمي الصحيح بشأن هذه المسالة الدستُوريّة التأسيسية.
وكما هو الأمر فيالكثير من المسائلالقَانُونية العامة، قدم المحللون تفسيرات وتوصلوا إلى نتائج أو خلاصات مُتباينة بخصوص تَاريخ تسليم رئاسة مَجْلسالسِيادة إلى المَدنيين. إن رأيي الوارد هنا مبني على تحليل التفاعل بين المَادَة 7(1)والمَادَة 11(3) من الوثِيّقَةالدستُوريّةالانْتِقَالية، والمَادَة2(1) من اتفَاقيةجُوبَا للسَلام. لقد خَلُصتُ إلى أن تأريخ انتقال رئاسة مَجْلسالسِيادة من العَسكريين الى المَدنيين، وبموجب أحْكام الوثيقتين، هو اليوم الثَالث من شهر يُوليو 2022 .
قد تَبدو تلك الخلاصة، للكثيرين من مُناصري الحُكم المَدني، غير عَادلة. إذ عِند التوقيع على اتفَاقيةجُوبَا للسلام، كانت قِيادات الجيش قد ترأست سلفاً مَجْلسالسِيادة لمُدة 14 شَهراً من مُجمل 21 شَهراً كانت مُخصصة لقيادة الجيش أن تَتقلد فِيها رئاسة المَجْلس من مُجمل 39 شَهراً هي عُمر الفِتْرةالانْتِقَالية، كما نَصْت على ذلك الوثِيّقَةالدستُوريّة غير المعدلة. إستناداً إلى تَفْسيري للوثيقة الدستُوريّة ولاتفَاقيةجُوبَا للسَلامْ، أجد أن التوقيع على اتفَاقيةجُوبَا، قد أدى إلى إعادة ضَبط السَاعة من جديد،لتبدأ الفِتْرةالانْتِقَالية من البداية، ويَمحُو الاتفَاق تلك الأشْهُر الـ 14 من جَدول الفِتْرةالانْتِقَالية.
لسُوء الحَظ، بالنسبةلمُناصري الحُكم المَدني، وشخصي الضعيف من بينهم، لا يمكن بناء حُجة قَانُونية قَوية لصالح أي خلاصة أخرى. بالطَبع، كان بإمكان أطراف الوثِيّقَةالدستُوريّةواتفَاقيةجُوبَا، أن ينَصْوا بصورة واضِحة، على تَعديل الوثِيّقَةالدستُوريّة، والنَصْفيها صراحة على تاريخ آخر لتسليم السُلطَة—لكنهم لم يفعلوا ذلك.
لقد برزت مَسالة تاريخ نقل رئاسة المَجْلس، بسبب غُموض نَصْوص الوثِيّقَةالدستُوريّة بعد التعديل، وكذلك غُموض أحْكَام اتفَاقيةجُوبَا للسَلام. وكان من المُمكن مُعَالجة مَسالة تاريخ انتقال رئاسة المَجْلس بشكل واضح أثناء مُفَاوضاتجُوبَا. وكما تَمت الإشارة أعلاه، كان من المُمكن كذلك مُعالجة تلك المَسالة لاحقاً من خِلال اتفَاق بين الاطراف المُوقِعة على الوثِيّقَةالدستُوريّة وأطْراف اتفَاقيةجُوبَا. ولكن بسبب عدم رغبة القيادات العَسكَريةبمجلس السيادة في الانخِراط في أي نِقاشات قَانُونية جَادة ذات صِلة بِموضوع تسليم رئاسة المَجْلس للمَدنيين، ما كان لاي تفسير مُحتمل للنَصْوص أن يَمنع حُدوث الانقلاب العَسكري على الحَكُومَةالانْتِقَالية. وعلى الرغم من أن الانقلاب قد عطل فعالية الوثِيّقَةالدستُوريّة، وتجاوزاتفَاقجُوبَا، إلا أن التحليلالقَانُوني مُفيد جداً من الناحية الاسترشادية في مِثل هذه المَسائلالدستُوريّة، و يفيد كذلك من الناحية التحذيرية لغير السُودانْيين الذين يَمُرون بِظُروف تَحَول دستُوري صَعبة نَحو الديمُقراطِية. إن غِموض الصِياغَة، رغم أنه قد يَكون استراتيجيًا في البِداية ، يُمكن أن يُقَوض في النِهاية الانْتِقَال إلى الحُكم الديمقراطِي والدستُوري، خَاصة عِندما يفشل أحد الأطراف في الانخراط بِحسن نِية في تفسيرقَانُوني لِصالح سِلمية وديمُقراطِية الانْتِقَال.
خَلفِية
بعد الإطاحةبحَكومة البشير بِنجاح، إنْخَرطَت القِيادات المَدنية لثورة ديسمبر 2018، وعلى وجه التحديد قيادات قوى إعلان الحُرية والتغيير، والقِيادات العَسكَرية، في مُفاوضات سِياسية شاقة، أفضت إلى الاتفَاق على الوثِيّقَةالدستُوريّة للفترة الانْتِقَالية، والتي تم التَوقِيع عَليها في 17 أغسطُس 2019. وقد اتفق الطَرفَان على تَرتيبات خَاصة باقتِسام السُلطَة، تتولى فيها القِيادات العَسكَرية رئاسةمَجْلسالسِيادة خِلال ال 21 شهراً الأولى من عُمر الفِتْرةالانْتِقَالية، والتي تقرر لها أن تكُون 39 شهراً (الفقرة الاولى من المَادَة 7 من الوثِيّقَةالدستُوريّة). وبحسب الوثِيّقَةالدستُوريّة قبل التعديل، كان على الأعضاء المَدنيين في المَجْلس أن يستلموا رئاسةالمَجْلس في يوم 17 مايو 2021 لفترة ال 18 شهراً المتبقية من الفِتْرةالانْتِقَالية.
لكن تم تمديد موعِد تَسليم رئاسة مَجْلسالسِيادة للمدنيين بعد توقيع اتفَاقيةجُوبَا في الثالث من شهر أكتوبر 2020. وسَّع الاتفَاق قاعدة تقاسم السلطة في حكومة ومُؤسسات الفِتْرةالانْتِقَالية، ليشمل المُوقِعين على الاتفَاق من الحركات المسلحة من المناطق المُهمشة في السُودانْ، التي حاربت نظام البشير البائد. ينَصْالاتفَاقعلى أن الفِتْرةالانْتِقَالية التي تبلغ مُدتها 39 شهراً، تبدأ مرة أخرى من تاريخ توقيعالاتفَاقية، بحسب نَصْ الفقرة الأولى من المَادَة الثانية. تنَصْالمَادَةعلى ما يلي:
اتفق الطرفان على أن تكون مُدة الفِتْرةالانْتِقَالية 39 (تسعة وثلاثون) شهراً، تدخل حيز التنفيذ اعتباراً من تاريخ توقيع اتفَاقجُوبَا للسلام.
لا يمكن اعطاءاتفَاقيةجُوبَا للسلامأهمية مُبالغة في سياق التحول الديمقراطي في السُودانْ. كان تحقيق السَلامْ من أهم المهام الدستُوريّة للحكومة الانْتِقَالية.وقد هدفتاتفَاقيةجُوبَاإلى تحقيقذلك السلام،من بين تدابير أخرى، بمنح الحركات المسلحة ثلاثة مقاعد في مَجْلسالسِيادة و 25 في المائة من وزارات الحَكُومَةالانْتِقَالية.
بعد توقيع اتفَاقيةجُوبَا للسلام ، قامتالحَكُومَة بتعديل الوثِيّقَةالدستُوريّةبدمج أحكام الاتفَاقيةفي الوثِيّقَة. ومع ذلك، لم تحدد اتفَاقيةجُوبَا للسلام ولا الوثِيّقَةالدستُوريّةالمُعَدلة مَوعداً جديداً لتسليم رئاسة مَجْلسالسِيادة للمدنيين—فقدأغفلت كُلٌ من الوثِيّقَة والاتفَاقية تماماًمُعالجة هذا الأمر.وبالتالي ، فإن السؤال الدستُوري الذي يطرح نفسه هو: كيف نُفسر هذا الصمت حِيّال تاريخ التسليم؟ تعتمد الإجابة عَلى هذا السُؤال على تَحليل التفاعل بين المَادتين 7(1) و 11(3) من الوثِيّقَة، والمَادَة 2(1) من اتفَاقيةجُوبَا للسَلام المبرمة في أكتوبر 2020.
فيما يلي، أقوم بِتحديد مُحتوى التفاعل بين مَواد الوثِيّقَة والاتفَاقية، وذلك بَعد الانخراط في تَحليل وتفسير للمواد الثلاثة، بهدف تقديم إجابات مُحتملة لسؤال مُحدد للغاية هو: هل إعادة حِساب مُدةالفِتْرةالانْتِقَالية (بحسب الاتفَاقية في المَادَة 2(1)) تشمل كذلكإعادة حساب توقيت تسليم رئاسة المَجلس المنَصْوص عَليها في المَادَة 11(3) من الوثِيّقَة؟
المَبادئ التَفسيرية الأسَاسية
عندما ما يتعلق الأمر بأيِ تَفسير قَانُوني أو دستُوري، فمن المُفيد دائماً ذِكر وتَعريف القواعد التفسيرية ذات الصِلة، التي سَيتم استخدامها في التَحليل. في هذه الحَالة بالذات ، تُعتبر القواعد التَالية ذات صِلة:
أولاً، قاعدة التَفْسِير المُتناغِم، التيتنَصْ على أن النَصْوص القَانُونية، ولا سيما النَصْوص الدستُوريّة، يجب تفسيرها بشكل كلي ومتناغم. بعبارة أخرى، ينبغي تجنب التفسيرات التي تُنتجتَعارُضاً غَير ضَروريبين النَصْوص. هذه القاعدة مُرتبطة بقَاعدة التَفسير البِنيوي، التيتنصْ على أنه يجب تفسير الأحكام القَانُونية باعتبارها بنية واحدة متكاملة، أينماوجدت، وليس فقط كأحكام مَعزُولة أو مُنفصلة.
ثانياً، قاعدة المُساواة المَوضُوعِية، التيتنَصْ على أنه عندما يكون هُناك نَصْان قَانُونيان أو أكثر يُعالِجان نفس المسألة، فيمكن استخدام المعنى الواضح الوارد في أحد النَصْوص لبيان أو تفسير حُكم غير واضح موجُود في النَصْ الآخر. والنتيجة النهائية هي وجود قاعدة قَانُونية مُتماسكة يتم توفيرها من التفاعُل المُثمر بين النَصْوص القَانُونية. ترتبط هذه القاعدة بقاعدة الكلمة أو المفاهيمالقَانُونية المتكررة، والتي تنَصْ على أنه عند استخدام كلمة أو عبارة أو مفهوم مُعين بشكل مُتكرر في نفس النَصْالقَانُوني، أو في نَصْقَانُوني مُنفصل، ولكنه مُرتبط به، فإن الكلمات أو العبارات أو المفاهيمينبغي أن يكون لها نفس المعنى التواصلي (الدلالي)أو المِعْياري (القانوني).
ثالثاً،قاعدةفعالية النَصْ، والتيتنَصْ على أنه يجب تفسير النَصْوص القَانُونية بطريقة تجعلها تعمل بشكل فعَّال. وبعبارة أخرى، ينبغي تجنب التفسيرات التي تُعِيق التنفيذ المُناسب للنَصْ. فالتفسير يفترضأن يَساعد تنفيذ النَصْ، لا أن يُعِيقه.
رابعاً، قاعدةالغَرض مِن القَانُون، والتيتنَصْ على أنه في حَالة وجُود بعض الشك أو القُصور من حيث مَعنى النَصْالقَانُوني، فيجب الانتباه إلى الغرض من النَصْ نفسه من أجل التغلب على الشك أو معالجةالقُصور. والأهم من ذلك، تطلب هذه القاعدة من المُفسر للنَصْالقَانُوني اختيار التفسير الأكثر اتساقًا مع غرض وأهداف النَصْ. وفي هذا السياق، يتم تعريف الغرض على أنه السبب أو الدافع وراء سن تشريع مُعين. ترتبط هذهالقاعدة كذلك بِقاعدة النِية أو القصد، التيتركِّز على ما كانت الأطراف تُحَاول القِيام به أو تَحقيقه عِند سَن نَصْقَانُوني محدد.
خامساً، قاعدة التَخصُص، التيتنَصْ على أن الأحكام التي تتناول قَضية مُعينة (مُحددة) بوجه خاص، تَحل مَحل الأحكام الأخرى ذات الطبيعة الأكثر عُمومية. وأساس هذه القاعدة هو أنه عِندما تَتم مُعالجة مَسألة أو قَضية باهتمام خَاص، فإن نتيجتها يكون لها وزن أكبر مِن القرار العَام الذي يؤثر فَقط بشكل عرضي على القَضية المُعينة.
سادساً، قاعدةالتَرتيب الزَمنِي، التيتنصْ على أن الأحكام اللاحقة تحل محل الأحكام السابقة. وأساس هذهالقَاعدة هو أنه إذا كان الحُكم الأخير في حَالة تعارض مع نص أو حكم أقدم، فإن الحكم الجديد يُنظر إليه على أنه إعادة نظر في النَصْأو الحكم السابق. ومع ذلك، هذهالقَاعدةمقيدة بقَاعدة التخصص المذكورة أعلاه: لا يمكن أن يحل الحكم الأحدث مَحل الحكم الأسبق إلا إذا كان الحُكم الأحدث، على الأقل، بذات مُستوى أو درجة تخصُص الحكم الأسبق.
وأخيراً، تجدر الإشارة إلى ظَاهرة الغُموضفي النصوص القانونية أو الدستورية وكَيفية حَلها. يوجد غُموض عِندما تَكون هنالك كلمة أو عبارة تحتمل مَعنيين تواصليين (دلاليين) أو مَعنيين معياريين (قَانُونيين) أو أكثر، ولكن لا يمكنأن يكون المعنى الصَحيح إلا واحداً منهما. يمكن استخدام العَديد من القواعد لمُعالجة الغُموض، مثل قاعدة الغَرض أوقاعدة القصدأو قاعدة المُساواة الموضوعية.
تًطبيق المَبادئ على الفِتْرةالانْتِقَاليةفي السُودان
يمكن استخدام هذه المبادئ معًا لتحديد أفضل إجابة قَانُونية للأسئلة—مثل السؤال الناشئ عن التفاعل بين النَصْوص التأسيسية في المرحلة الانْتِقَالية في السُودانْ. هذا السؤال هو:
هل تُعيد اتفَاقيةجُوبَا للسلام من جَديد حِساب مُدة المَرحلة الانْتِقَالية التي تبلغ 39 شهراً، وكذلك إعادة اقْتسام السُلطَة الذي نَصْت عليهالوثِيّقَةالدستُوريّة، بين الأعضاء العَسكَريين والمَدنيينفيما يتعلق بمَسألةرئاسة مَجْلسالسِيادة؟
تنَصْالمَادَة 7(1) من الوثِيّقَةالدستُوريّةعلى أن “مدة الفِتْرةالانْتِقَالية تسعة وثلاثون شهراً ميلادياً ، تبدأ من تاريخ التوقيع على هذهالوثِيّقَةالدستُورية”. وتجدر الإشارة هنا إلى أن هذا النص يحدد مفهوماً محدداً و مُعَرفاً(الفِتْرةالانْتِقَالية)،وبمُدة مُحددة (39 شهراً) وتاريخ مُحدد يبدأ فيه (التوقيع على الوثِيّقَة، وهو 17 أغسطس 2019). تم ذكر مُصطلح “الفِتْرةالانْتِقَالية” حوالي 23 مَرة في الوثِيّقَة بما في ذلك عِنوان الوثِيّقَة نفسها: “الوثِيّقَةالدستُوري للفترة الانْتِقَالية لِعام 2019”.
يبدو أن المصطلح (“الفِتْرةالانْتِقَالية”) هو مُعرّف فردي مُعين وليس واصفًا عاماً. بِعبارة أخرى، إنها ليست أي فترة انتقالية مُجردة أو غير مُحددة، ولكنها فترة انتقالية فِعلية، تم النَصْ عليها في وبواسطة الوثِيّقَةالدستُوريّةنفسها.
تتناول المَادَة 11 من الوثِيّقَةالدستُوريّة مسألة رئاسةمَجْلسالسِيادةوعلى وجه التحديد ، تنَصْالمَادَة 11 (3) على ما يلي:
يترأس مَجْلسالسِيادة على مدى الواحد والعشرين شهراً الأولى من الفِتْرةالانْتِقَالية شخص يختاره العسكريون، وفي الأشهر الثمانية عشر المتبقية من الفِتْرةالانْتِقَالية ، بدءاً من 17 مايو 2021، يترأسه عضو مدني، يتم اختياره من قبل الأعضاء المَدنيين الخمسة الذين تم اختيارهم من قبل قوى إعلان الحرية و التغيير.
(الفِتْرةالانْتِقَالية) أم (فِترة انتِقالِية) ؟
أولاً، نلاحظ تكرار مُصطلح “الفِتْرةالانْتِقَالية”. هذا يعني أننا نتعامل مع نفس المُصطلح المُستخدم في المَادَة 7(1). على هذا النحو، فإن المَادَة 11(3) هي في الأساس تقسيم للسلطة في مَجْلسالسِيادةخلال الفِتْرةالانْتِقَالية الرسمية المنَصْوص عليها في المَادَة 7(1) من الوثِيّقَةالدستُوريّة، في السياق المُحَدد لرئاسة مَجْلسالسِيادة.
عند تفسير اتفَاقيةجُوبَا للسلام، من الضروري مناقشة النسخة العربية الأصلية للاتفَاقية وكذلك الترجمة الإنجليزية الرسمية للاتفَاقية. هناك اختلاف طَفيف في المُصطلحات المُستخدمة في كل لُغة، مما يُؤثر على مَعنى النَصْ. تنَصْالمَادَة 2(1)، من اتفَاقيةجُوبَا، في النسخة العربية، على ما يلي: “اتفق الطرفان على أن تكون مُدة الفِتْرةالانْتِقَالية 39 (تسعة وثلاثون) شهراً تدخل حَيز النفاذ عند تاريخ توقيع اتفَاقية سلام جُوبَا”. على الرغم من أن هذا الحُكم لا يشير إلى المَادَة 7(1) من الوثِيّقَة، فمن الواضح أنه يتحدث عن نفس الفِتْرةالانْتِقَالية التي تحددها المَادَة 7(1). هذا التفسير معزز باستخدام الصيغة التعريفية (الفِتْرةالانْتِقَالية)، واستخدام ذات العبارة، واستخدام نفس الفِتْرة الزمنية، “39 شهراً”. الدلالة الضمنية لهذا النص الواضِح في اتفَاقجُوبَا هي أن الفِتْرةالانْتِقَالية المَذكُورة في المَادَة 7(1) من الوثِيّقَة تبدأ من جَديد عند التوقيع على الاتفَاقية. في المُقابل ، تنَصْ الترجمة الإنجليزية الرسمية لاتفَاقيةالسَلامْ على ما يلي: “يتفق الطرفان على فترة انتقالية مدتها تسعة وثلاثون (39) شهراً تدخل حيز التنفيذ في تاريخ توقيع اتفَاقيةالسَلامْ”.
ومع ذلك، لا يتحدث النص صراحةً عن تأثير اتفَاقيةجُوبَا على توزيع السُلطَة بين العَسكَريين والمَدنيينفيمَجْلسالسِيادة ، سواءً في النسخة العربية أو الإنجليزية. هذا هو جوهر التحليل في هذه الحالة ، لكن النَصْ لا يشير إلى توزيع السُلطَة في مَجْلسالسِيادة كما هومُحدد في المَادَة 11(3) من الوثِيّقَة، ولا ينشئ توقيتاً جديدًا. هناك تفسيرانمُحتملان لهذا الإغْفَال.
التَفسير الأول المُحْتمل هو أن الفِتْرةالانْتِقَالية المُحددة في الاتفَاقية مُختلفة عن تلك المَذكُورة في المَادَة 7(1) من الوثِيّقَة. إذا كان الأمر كذلك، فلن يتأثر توزيع السُلطَة في المَجْلس كما حددته المَادَة 11(3) من الوثِيّقَة وسيظل تاريخ مايو 2021 ساري المفعول. القرائن النَصْية الرئيسية لهذا الاحتمال هي (1) استخدام صيغة (النكرة)بدلاً عن صيغة (المُعرف)، باستخدام أداة النكرة “a” بدلاً من استخدام أداة التعريف “the” (في الترجمة الإنجليزية)، وبالتالي خلق انطباع بأنها فترة انتقالية جديدة ومختلفة؛ و (2) عدم الإشارة إلى المَادَة 7(1) من الوثِيّقَة أو بشكل أعم إلى الفِتْرةالانْتِقَالية المنَصْوص عليها في الوثِيّقَةالدستُوريّة.
التَفسير الثاني المُحتمل هو أن الفِتْرةالانْتِقَالية المنَصْوص عليها في هذه المَادَة هي نفسها المذكورة في المَادَة 7(1) من الوثِيّقَة. إذا كان هذا هو الحَال، كما هو مُوضح هُنا، فإن الفِتْرة المحددة في المَادَة 7(1) ستبدأ مرة أخرى عند التوقيع. هذه القراءة الثانية مدعُومة بالنَصْ العربي الأصلي، والتكرار المُطلق للمصطلح نفسه (“الفِتْرةالانْتِقَالية”) في كل من الوثِيّقَة الدستورية واتفَاقية جوبا، والإشارة إلى نفس الفِتْرة (39 شهراً). تجتمع هذه العوامل لتشير بقوة إلى أن الاتفَاقية أحالت مَعنىالفِتْرةالانْتِقَالية للمَادة 7(1). السؤال المُتبقي يتعلق بجدول التوزيع الداخليالمنصوص عليهفي المَادَة 11(3) من الوثِيّقَةالدستُوريّة.
اقْتِسَام السُلطَة في الفِتْرة الانْتِقَالية بِحسب الوثِيّقَة غَير المُعدلة
للوهلة الأولى، يبدو أن المَادَة 11(3) تُحدد تاريخ انتهاء رئاسة العَسكَريينلمَجْلسالسِيادة، في تاريخ 17 مايو 2021. لكن بقراءة مُتمعنة يتضح أن هذا التاريخ مجرد استخلاص،إذ يتم التوصل إلى ذلك التاريخ من الصياغة المذكورة في المَادَة 11(3). لذلك، ليس للتاريخ المحدد قوة معيارية مستقلة. بمعنى آخر، التاريخ هو انعكاسلعملية رياضية أو حسابية،ويمكن أن يتغيربتغير تاريخ البدء. فتاريخ 17 مايو غير موجود بذلك التحديد في النَصْالقَانُوني موضوع هذا التفسير.
أحد العوامِل الحاسمة في تفسير هذه الأحكام هو الغَرض من المَادَة 7(1). إذا كان الغَرض هو إقامة سُلطة مدنية دائمة بنقل السلطة إلى المدنيين في المجلس السيادي، فلن يكون لتحديد تاريخ بداية جديد أي تأثير؛ سيستمر الانْتِقَال إلى الحُكم المدني حَتى تتحقق الفِتْرة الأصلية. بمعنى آخر، سيستمر التوقيت من البداية، بغض النظر عن تجديد الفِتْرة الاجمالية. ولكن إذا كان الغرض هو إنشاء هَيكل لتقاسم السُلطَة خلال الفترة الانتقالية، فإن تحديد تاريخ بدء جديد للفترة الانْتِقَالية سيتطلب بالتأكيد إعادة حِساب المُدة مِن الأول.
في هذه الحالة، كان الغرض من المَادَة 7(1) هو إنشاء هَيكل لتقاسم السُلطَة (كما سأناقش بمزيد من التفصيل أدناه)، وبالتالي، ينبغي استبعاد الافتراض أو التفسير الثاني. في الواقع ، كان من المقرر أن يتم إنشاء سلطة مدنية دائمة بنهاية الفِتْرةالانْتِقَالية، حينيكونالسُودانْيون قادرين على انتخاب حكومة مدنية بالكامل عبر انتخابات ديمقراطية شفافية ونزيهة.
أثر اتفَاقيةجُوبَا للسَلام عَلى جدول تَوزيع السُلطة
لقداستنتجنا أن اتفَاقيةجُوبَا للسلام قد عمدت الى إعادةحساب مدة الفترة الانْتِقَالية (39 شهراً) المحددة فيالمَادَة 7(1)، لتبدأ من جديد بعد توقيع الاتفاقية.لكن هذا الاستنتاج لا يعني كذلك وبصورة تلقائية إعادة حساب مَوعِدتسليم رئاسة مَجْلسالسِيادةإلي المدنيين. بمعنى آخر، إذا كانت المَادَة 7(1) ستبدأ فعاليتها من جديد بعد توقيع الاتفاقية، وليس من تاريخ توقيع الوثيقة الدستورية، هل هذا الاستنتاج ينطبق أيضاً على المَادَة 11(3)؟وعلى كل حال، أي من الخيارين، خيار تجديد أو خيار عدم تجديد المادة 11(3) ، لا يتعارض مع الاستنتاج بأن اتفاقية جوبا للسلام قد عمدت الى إعادة بدء مدة الفترة الانتقالية، التي نصت عليهاالمادة 7(1) من الوثيقة.
كما ناقشنا أعلاه، تحدد المَادَة 11(3) من الوثِيّقَة يوم 17 مايو 2021 باعتباره التاريخ الذي ستنتقل فيه رئاسةمَجْلسالسِيادة من العَسكَريين إلى المَدنيين. ومع ذلك، ليس من الواضح في النَصْ ما إذا كان هذا تاريخاً ثابتاً له قوة مِعيارية كجزء من جدول انتقال أحادي الاتجاه، أم مُجرد توضيح للحساب الذي تم إجراؤه بموجب صياغة الوثِيّقَة لتقاسم السُلطَة. الدليل النَصْي الرئيسي الذي يدعم الاحتمال الثاني هو استخدام العبارة وبصيغة تعريفيةدقيقة “الفِتْرةالانْتِقَالية”، والتي تم استخدامها 23 مرة في الوثِيّقَة و 41 مرة في اتفَاقيةجُوبَا للسلام. يشير هذا التكرار والاتساق (لا سيما مع غياب تعريفات أخرى للمصطلح) إلى أن الإشارة هنا هي إلى نفس الفترة الانتقالية، وليس إلى فترتين انتقاليتين منفصلتين.لذا، فإن استئناف الفترة الانتقالية التي تبلغ 39 شهراً عند توقيع اتفاق جوبا للسلام ستعنى كذلك تجديد جدول توزيع السلطةبمجلس السيادة بعد توقيع الاتفاقية من جديد، على تبدأ فترة رئاسة العسكريين للمجلس(21 شهراً)من جديد بعد توقيع الاتفاقية.
المسألة الأخيرة المتبقية هي ما إذا كانتمواقيتتوزيع رئاسة مجلس السيادة فيالمَادَة 11(3)—على الرغم من هذه القرائن النَصْية التي تشير إلى إعادة حسابالزمن من جديد—جزءاً من انتقال أحادي الاتجاه لم يتأثر باتفَاقيةجُوبَا للسلام.
للإجابة على هذا السؤال، سيكون من المفيد مراعاة الغرض من المَادَة2(1)، الباب الأول، من اتفَاقيةجُوبَا للسلام، بالإضافة إلى نية الأطراف التي أبرمت الاتفَاقية فيما يتعلق بالغرض من المَادَة 11(3).
كما نرى، فإن المَادَة 2(1) من الاتفَاقية، في النسختين العربية والإنجليزية، صامتة بشأنمسألة تحديد تاريخ تسليم رئاسة مجلس السيادة (مايو 2021) المذكور في المَادَة 11(3)، وصامتة كذلك فيما يتعلق بالمسألة الأكثر عمومية، المتمثلة في تجديد جدول توزيع السلطة أو القيادة داخلالمَجْلس. علاوة على ذلك ، هي صامتة فيما يتعلق بما إذا كان الانْتِقَال إلى القيادة المدنية لمَجْلسالسِيادة قد تأثر بشروط الاتفَاق.
إن الصَمت بِحكم تَعريفه هو غموض. وأفضل أداة لحل الغموض هو السِياق، والذي غالباً ما يتماكتشافه عن طريق الغَرض والنِية.في هذا السياق بالذات، كان النَصْ صامتاً لأن واضعي مسودة الاتفَاقيةعلى الأرجح لم يروا أي حاجة لقول أي شيءٍ محدد حول تاريخ مايو 2021. بعد الإطاحة بالبشير وحكومته في أبريل 2019، كان القادة العسكريون في البداية غير مُستعدين تماماً لتسليم أو تقاسم السُلطَة مع القادة المَدنيين. كانت الوثِيّقَةالدستُوريّة، التي تمكن القادة المدنيون في نهاية المطاف من صياغتها مع الجيش،في الأساس حول تقاسم السُلطَة، التي خطط المدنيون أن تكون وسيلة لإنشاء مؤسسات بقيادة وسيطرة مدنية دائمة من خلال انتخابات ديمقراطية تُجرى قبل نهاية الفِتْرةالانْتِقَالية. ومَجْلسالسِيادة بحد ذاته ليس مُؤسسة دائمة، حيث تم إنشاؤه فقط للفترة الانْتِقَالية من أجل توزيع السُلطَة. لذلك ، فإن تاريخ مايو 2021 توضيحي وليس ثابتاً. وقد ذُكر التاريخ فقطلأن الأطراف أرادت أن تكون مُحددة في شرح نتيجة صيغة تقاسم السُلطَة المقررة. تشير هذه النية—لتشكيل آلية لتقاسم السُلطَة—إلى أن الاتفَاقية أعادت سريان كلاً من المَادَة 7(1) والمَادَة 11(3) من البداية.
قد يجادل المرءُ بأن الصمت لا يغير القوة المعيارية لتاريخ مايو 2021، وذلك على افتراض أن التاريخ كان من المفترض أن يكون ثابتاً، وليس للتوضيح، وأن آلية التوزيع بموجب المادة 11(3) كان الهدف منها تمهيد الطريق باتجاه نقل السلطة كاملةً إلي المدنيين. لكن هذا التفسير يتجاهل الظروف التي تم فيها التفاوض على الوثيقة الدستورية والاتفاق عليها بين القادة المدنيين والعسكريين. كما هو مذكور أعلاه، فإن قيادة الجيش بعد الإطاحة بحكومة البشير لم تكن ترغب في تسليم السلطة إلى المدنيين. ولم تتشكل حكومة بعد نجاح الثورة إلا بعدموافقة القادة المدنيين على تقاسم السلطة مع قادة الجيش في مجلس السيادة الانتقالي. ويشير هذا إلى أن هدف الأطراف ونيتهم كانا في الواقع تقاسم السُلطَة. هذا الغرض حاسم في توفير السياق لحل هذا الغموض في الصمت لصالح التفسير الأول.
علاوة على ذلك، تشير الوثِيّقَةالدستُوريّةفي ديباجتها وفي المَادة 4(1) إلى الهياكل الديمقراطية باعتبارها الهدف الرئيسي للفترة الانْتِقَالية. تنَصْالوثِيّقَة على أن ولاية الفِتْرةالانْتِقَالية تشمل إنشاء آليات لاعتماد دستور دائم (المَادَة 8(9)) وعقد مؤتمر دستوري قبل نهاية الفِتْرةالانْتِقَالية (المَادَة 8(10)). إن تجديد مواقيت توزيع السلطات، الذي نَصْت عليهالمَادَة 11(3) خلال الفِتْرةالانْتِقَالية، لا يتعارض مع هذه الأهداف. تنطبق نفس الحجة على الإشارات التي أسستها الاتفَاقيةبان ايلولة الحكم الى سلطة مدنيةيعد هدفاً دستورياً للفترة الانْتِقَالية (على سبيل المثال، انظر الفصل 2 والمَادَة 1 والمَادَة 8.2 من الاتفَاقية).
الخاتمة
باختصار، تنَصْالمَادَة 7(1) من الوثِيّقَة على فترة انتقالية مدتها 39 شهراً، بينما تنَصْالمَادَة 11(3) من الوثِيّقَة على مواقيت زمانية لتبادل رئاسة مَجْلسالسِيادة باستخدام نفس الإطار الزمني البالغ 39 شهراً المحدد في المَادَة 7(1) ، مما يعني أن المادتين تتحدثان عن نفس الفِتْرة.
إن إشارة المَادَة 11(3) إلى مايو 2021 هي مجرد توضيح لتفعيل المواقيت المحددة: جوهر المَادَة 11(3) هو التوقيت المحسوب بالأشهر. إذا كان القصد هو أن يكون تاريخ مايو حداً أقصى ثابتاً، كان النَصْسيتضمن صياغة لتأسيسه على هذا النحو (على سبيل المثال، كان سيتضمن عبارات مثل “في موعد لا يتجاوز”، وما إلى ذلك).
كانت إشارة الاتفَاقية إلى فترة انتقالية مدتها 39 شهراً تبدأ عند التوقيع على الاتفَاقية، بمثابة تجديدللفترة الانْتِقَاليةالتي نَصْت عليها المَادَة 7(1). تستخدمالاتفَاقية باستمرار مصطلح “الفِتْرةالانْتِقَالية”، وهو مصطلح محدد مستخدم في الوثِيّقَة وليس مفهوماً عاماً. ومما يعزز هذا الاستنتاج حقيقة أن الوثِيّقَة والاتفَاق حددا طول الفِتْرةالانْتِقَالية بـ 39 شهراً؛ ستكون مصادفة غريبة لو كان الحديث فيهما عن فترتين انتقاليتين مختلفتين، وليست فترة واحدة، رغم اتفَاقهما في عدد الشهور.
على الرغم من أن تجديد الفِتْرةالانْتِقَالية للمادة 7(1) لا يتطلب بالضرورة وتلقائيًا إعادة حساب المدة الزمنية لتوزيع سلطة القيادة داخلالمَجْلس بحسب نَصْالمَادَة 11(3)، فإن الحجج المؤيدة لمثل هذا التجديد تفوق الحجج المعارضة. إنها نفس الفِتْرة (39 شهراً)، لذا فإن تجديد إحداهما يتطلب تجديد الأخرى، وذلكلعدم وجود ما ينص بشكلمحدد وصريح علي خلاف ذلك في الاتفَاقية. علاوة على ذلك، فإن الغرض من الوثِيّقَة يدعم هذا التفسير: المَادَة 11(3) هي هيكل لتقاسم السُلطَة (وليس عملية انتقال في اتجاه واحد تؤدي إلى سيطرة مدنية) تبدأ من جديد عند إعادة حساب مدةالفِتْرةالانْتِقَالية.
في النهاية، يؤدي هذا التحليل إلى تاريخ تسليم جديد، يُحسب على أنه 39 شهراً من تاريخ التوقيع علىالاتفَاقية. هذا التاريخ هو 3 يوليو 2022.
بالنسبة للكثيرين، قد لا يبدو هذا عادلاً، لأنه يمحو ما يقرب من 14 شهراً، تولت فيها القيادة العَسكَرية فعلياًرئاسة مَجْلسالسِيادة قبل التوقيع علىالاتفَاقية. ومع ذلك، فإن أحكام كلتا الوثيقتين الملزمتين تؤدي إلى هذه النتيجة. من الناحية العملية أو السياسية، كان بإمكان القادة السياسيين في السُودانْ بالتأكيد أن يقرروا تغيير ترتيبات ومواقيت انتقال رئاسة المَجْلس إلى المدنيين، ولكن من الناحية القَانُونية، لا يمكنهم فعل ذلك إلا من خلال اتفَاق سياسي، يتكيف مع النظام الدستُوري من خلال تعديل دستوري.
إن الوضع الحالي غير الدستُوري، وغير الديمقراطي بشكل صارخ في السُودانْما كان من الممكن تجنبه من خلال الإجابة بوضوح علىهذه الأسئلة النَصْية. وعلى أي حال، كانت القيادة العَسكَرية في السُودانْ غير راغبة في الدخول في أية مناقشات أو مفاوضات قَانُونية أو سياسية جادة فيما يتعلق بموعد التسليم. ومع ذلك، فإن بروز هذه المسألة، والحجج التي ظهرت معها، نتيجة لعدم وجود إجابة نهائية لها، من بين عوامل أخرى، دفع قيادة الجيش إلى تنظيم انقلاب على الحكومة الانتقالية، الأمر الذي يهدد الآن أمن واستقرار البلاد. إن هذه التجربة المؤلمة، تبيِّن الأهمية الحاسمة للصياغة القَانُونية الشاملة والدقيقة في ترتيبات تقاسم السُلطَة خلال الفترات الانْتِقَالية، والعواقب الوخيمة المحتملة للغموض النَصْي.
* دكتور نصرالدين عبدالباري كان وزير العدل في حكومة السودان الانتقالية، وكان محاضراً بقسم القانون الدولي والمقارن بكلية القانون بجامعة الخرطوم.** دكتور سامي عبدالحليم سعيد هو المدير القطري للمعهد الدولي للديمقراطية والعون الانتخابي (International IDEA). تم نشر النسخة الإنجليزية الأصلية من هذا المقال بموقع Just Security التابع لمركز ريس للقانون والأمن بكلية القانون بجامعة نيويورك.
